Інститут права і суспільства

Основатели и члены института

Президент Кармазин Ю.А.

Президент Кармазин Ю.А.

Вице-Президент Шишкин В.И.

Вице-Президент Шишкин В.И.

Вице-Президент Домбровский В.І.

Вице-Президент Домбровский И.П.

Вице-Президент Семенов О.В.

Вице-Президент Семенов О.В.

Детальнее



Поделиться ссылкой в соцсетях

Правовое заключение относительно соответствия Конституции Украины (конституционности) законов Украины о деятельности органов, направленных на борьбу и противодействие коррупции

09:14 16 января 2018115
Правовое заключение относительно соответствия Конституции Украины (конституционности) законов Украины о деятельности органов, направленных на борьбу и противодействие коррупции

Текст правового заключения Института Права и Общества о деятельности органов, направленных на борьбу и противодействие коррупции

С целью обеспечения реализации установленного Основным Законом конституционного порядка в сфере обеспечения принципа верховенства права и юридической определенности, согласно которому Конституция имеет высшую юридическую силу, а законы и другие нормативно-правовые акты принимаются на основе Конституции Украины и должны соответствовать ей, эксперты Института права и общества осуществили правовой анализ Законов Украины о деятельности органов, направленных на борьбу и противодействие коррупции.

Проблема коррупции была одним из катализаторов Революции достоинства в Украине, которая привела к смене правительства, побегу Президента и большинства его сторонников в феврале 2014 года. С тех пор был начат ряд важных реформ в сфере борьбы с коррупцией, в частности было принято так называемый «антикоррупционный пакет» законодательства, в том числе антикоррупционную стратегию на 2014-2017 годы и План действий к ней. В результате этого были созданы Национальное агентство по предупреждению коррупции (НАПК), Национальное антикоррупционное бюро Украины (НАБУ), Специализированная антикоррупционная прокуратура (САП) и Национальное агентство Украины по вопросам выявления, розыска и управления активами, полученными от коррупционных и других преступлений (Агентство по розыску/возврату активов, АРВА). Но последние исследования свидетельствуют о сохранении очень распространенного представления о том, что коррупция является глубоко укоренившейся, и коррупция в особо крупных масштабах остается наиболее острой проблемой.

Недавно все международное сообщество и украинское общество было приковано к скандалам, возникшим между новосозданными антикоррупционными органами НАБУ, САП, Генеральной прокуратурой и НАПК.

Эксперты Института права и общества выражают свою глубокую обеспокоенность в результате распространения коррупции в Украине, в органах государственной власти, что в соответствии со статьей 7 Закона Украины «Об основах национальной безопасности Украины» является угрозой для национальных интересов Украины и ее Народа.

Вынуждены констатировать, что такое явление как коррупция распространяется вследствие грубого невыполнения Конституции Украины, принятия антикоррупционных законов, которые не соответствуют требованиям Основного Закона, таких, которые не обеспечивают защиту от политического влияния.

Отмечаем, что основой для преодоления коррупционных явлений является невозможность влияния политических и олигархических элит на антикоррупционные правоохранительные органы.

Специалисты Института проанализировали действующее законодательство об органах, которые призваны осуществлять борьбу и противодействие коррупции, а также органов, осуществляющих надзор за их деятельностью и пришли к выводу, что отдельные их положения не соответствуют Конституции Украины.

Констатируем, что принятый Верховной Радой Украины Закон Украины «О Национальном антикоррупционном бюро Украины», касающийся правовых основ образования, организации и деятельности Национального антикоррупционного бюро Украины частично не соответствует требованиям Конституции Украины.

В соответствии с пунктом 31 части первой статьи 106 Конституции Украины Президент Украины осуществляет полномочия, определенные Конституцией Украины. Это означает, что Президент Украины не может наделяться законом или подзаконными актами полномочиями, не предусмотренными Конституцией Украины. Конституционный Суд Украины неоднократно отмечал это в ряде своих решений (от 10 апреля 2003 года N 7-рп/2003, от 7 апреля 2004 года N 9-рп/2004, от 16 мая 2007 года N 1-рп/2007, от 2 октября 2008 года N 19-рп/2008, от 8 октября 2008 года N 21-рп/2008, 17 декабря 2009 года N 32-рп/2009).

Так, в своем Решении от 16 мая 2007 года в деле по конституционному представлению Высшего совета юстиции об официальном толковании положения части пятой статьи 20 Закона Украины "О судоустройстве Украины" (дело об освобождении судьи от административной должности) Конституционный Суд Украины пришел к выводу , что предоставление Президенту Украины частью пятой статьи 20 Закона полномочий назначать судью на должность председателя, заместителя председателя суда, а также освобождать его от этой должности противоречит статье 106 Конституции Украины, то есть это положение Закона является неконституционным.

Относительно полномочий Верховной Рады Украины Конституционный Суд Украины в своем Решении от 7 апреля 2004 по делу о соответствии Конституции Украины (конституционности) положений подпункта "а" пункта 2 статьи 5, статьи 8, абзацев первого, второго пункта 2 статьи 23 Закона Украины "Об организационно-правовых основах борьбы с организованной преступностью", указов Президента Украины "О Координационном комитете по борьбе с коррупцией и организованной преступностью" и "О повышении эффективности деятельности Координационного комитета по борьбе с коррупцией и организованной преступностью" (дело о Координационном комитете) отметил, что Верховная Рада Украины согласно Конституции Украины не наделена полномочиями создавать при Президенте Украины любые органы, это является исключительной компетенцией Президента Украины.

Вместе с тем, Законом Президент Украины наделяется полномочиями, не предусмотренными Конституцией Украины. В частности:

1) Национальное антикоррупционное бюро Украины образуется Президентом Украины (часть вторая статьи 1);

2) Директор Национального бюро назначается на должность и освобождается от должности Президентом Украины по согласию Верховной Рады Украины. (Статья 6);

3) Президент Украины принимает участие в формировании конкурсной комиссии по назначению директора Национального антикоррупционного бюро Украины, определяя три человека в ее состав (пункт 1 части третьей, пункт 4 части шестой, части девятая и десятая статьи 7, пункт 3 Заключительных положений). Еще по три человека должны определять Кабинет Министров Украины и Верховная Рада Украины;

4) Положение о Совете общественного контроля и о порядке его формирования утверждаются Президентом Украины (часть вторая статьи 31). При этом законом не определено кем формируется указанный Совет, что в свою очередь не соответствует статье 8 Конституции Украины относительно действия в Украине принципа верховенства права, элементом которого является требование юридической определенности закона;

5) Президент Украины может определять в Положении о Совете общественного контроля права указанного Совета, не предусмотренные законом (пункт 4 части третьей статьи 31).

В соответствии со статьей 1 Закона НАБУ «является государственным правоохранительным органом, на который возлагается предупреждение, выявление, пресечение, расследование и раскрытие коррупционных правонарушений, отнесенных к его компетенции, а также предупреждение совершения новых. Задачей Национального бюро является противодействие криминальным коррупционным правонарушениям, которые совершены высшими должностными лицами, уполномоченными на выполнение функций государства или местного самоуправления, и составляют угрозу национальной безопасности».

Согласно части третьей статьи 17 Конституции Украины «обеспечение государственной безопасности и защита государственной границы Украины возлагаются на соответствующие воинские формирования и правоохранительные органы государства, организация и порядок деятельности которых определяются законом».

Частью второй статьи 6 Закона определены требования, предъявляемые к кандидату на должность Директора НАБУ. Среди предусмотренных требований «способность своими деловыми и моральными качествами, образовательным и профессиональным уровнем ... выполнять служебные обязанности», не соответствует требованиям качества законов в контексте принципа верховенства права (статья 8 Конституции Украины), поскольку юридическая неопределенность законодательных норм приводит к их произвольному толкованию, как органами государственной власти, так и другими субъектами. Приведенное не обеспечивает также надлежащее выполнение требований статьи 19 Конституции Украины относительно обязанности органов государственной власти действовать только на основании, в пределах полномочий и способом, которые предусмотрены Конституцией и законами Украины (решение Конституционного Суда Украины от 22.09.2005 №5, от 30.09 .2010 №20, от 22.12.2010 №23).

Анализ текста Закона дает основания утверждать, что именно НАБУ отводится главная роль борца с коррупцией. Это видно, как из статуса этого органа, так и с его полномочий и достойной оплаты труда работников НАБУ.

Однако, по нашему мнению, это не учитывает положений статьи 11 Конвенции ООН против коррупции, согласно которой решающая роль в борьбе с коррупцией должна отводиться судебной власти, как независимой ветви государственной власти.

Анализируя принятый Верховной Радой Украины Закон Украины «О Государственном бюро расследований», специалисты Института права и общества пришли к выводу о его частичном несоответствии Основному Закону Украины.

Статьей 1 Закона определено ГБР как центральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоохранительную деятельность с целью предотвращения, выявления, пресечения и раскрытия преступлений, отнесенных к его компетенции. В то же время, в соответствии с абзацем вторым части первой статьи 4 Закона предусмотрено, что ГБР — это орган со специальным статусом.

Однако следует отметить, что под государственными органами, которые имеют специальный статус, обычно понимаются прямо или косвенно названы в Конституции Украины органы, не отнесенные ни к одной из "ветвей" единой государственной власти (законодательной, исполнительной или судебной власти). К таким государственным органам в настоящее время относятся прокуратура, Служба безопасности Украины, Центральная избирательная комиссия, Национальный совет по вопросам телевидения и радиовещания и тому подобное. Их специальный статус отображается прежде всего в порядке формирования соответствующих государственных органов и характере их взаимосвязей с другими, в частности высшими органами государства (Верховной Радой Украины, Президентом Украины и Кабинетом Министров Украины). При этом Конституция Украины, как известно, также не предусматривает существования в государственном механизме (аппарате) государственных органов исполнительной власти со специальным статусом, которые осуществляли бы соответствующие функции вне системы органов исполнительной власти.

Статья 11 Закона определяет порядок назначения директора ГБР и его заместителей на должности путем проведения конкурса. Конкурсной комиссией предусмотрено, что Директор Государственного бюро расследований назначается на должность Президентом Украины по представлению Премьер-министра Украины в соответствии с представлением комиссии по проведению конкурса (далее - Конкурсная комиссия) на занятие должности директора Государственного бюро расследований.

Одновременно частью третьей этой статьи предусмотрено, что в состав Конкурсной комиссии входят лица, определенные Президентом Украины, Кабинетом Министров Украины и Верховной Радой Украины по представлению комитета Верховной Рады Украины, к предмету ведения которого относятся организация и деятельность органов предварительного расследования.

Законом Украины «О предотвращении коррупции» предусмотрено создание нового органа - Национального агентства по вопросам противодействия коррупции, что также противоречит Конституции Украины, ведь участие в формировании конкурсной комиссии, которая формирует НАПК, принимает Президент Украины, что не предусмотрено ст. 106 Конституции Украины.

Частью 3 статьи 5 Закона предусмотрено, что члены Национального агентства назначаются на должность Кабинетом Министров Украины сроком на четыре года по результатам конкурса. Одно и то же лицо не может занимать эту должность более двух сроков подряд.

Частью 4 статьи 5 Закона предусмотрено, что в состав конкурсной комиссии входят:

1) лицо, определенное Верховной Радой Украины по представлению комитета Верховной Рады Украины, к предмету ведения которого относятся вопросы борьбы с организованной преступностью и коррупцией;

2) лицо, определенное Президентом Украины;

3) лицо, определенное Кабинетом Министров Украины;

4) руководитель специально уполномоченного центрального органа исполнительной власти по вопросам государственной службы;

5) четыре человека, предложенные общественными объединениями, имеющие опыт работы в сфере предотвращения коррупции, которые отбираются в порядке, определенном Положением о конкурсе.

Таким образом, на Президента Украины и Верховную Раду Украины возлагаются полномочия, не предусмотренные ст. 85, 106 Конституции Украины.

12 мая 2016 на пленарном заседании Верховной Рады Украины был поставлен на голосование проект Закона Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно деятельности Генеральной прокуратуры Украины» (регистрационный номер 4645 от 11.05.2016), которым отменили требование к кандидату на должность Генерального прокурора Украины иметь высшее образование и стаж работы в области права или опыт работы в законодательном и/или правоохранительном органе не менее пяти лет.

Рассмотрение данного законопроекта состоялось с грубым нарушением требований Регламента Верховной Рады Украины, в частности, статьи 107.

Согласно части 2 статьи 107 Регламента, отклоненный Верховной Радой законопроект или законопроект, повторяющий его по сути, не может быть внесен на текущей и следующей за ней внеочередной сессиях Верховной Рады соответствующего созыва. Отклоненный законопроект снимается с рассмотрения с соответствующим указанием об этом в базе данных законопроектов электронной компьютерной сети веб-сайта Верховной Рады.

Так законопроект № 4469 от 19.04.2016 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно деятельности Генеральной прокуратуры Украины и Государственного бюро расследований», который аналогичен № 4645 от 11.05.2016 был отклонен, поскольку не набрал большинства голосов от состава Верховной Рады Украина.

В нарушение требований статьи 107 Регламента, в электронном протоколе пленарного заседания от 10 мая 2016 указано, что «решение не принято». Запись об отклонении проекта закона регистрационный номер 4469 отсутствует.

Фактически же по результатам голосования за законопроект № 4469 он является отклоненным, поэтому законопроект № 4645, повторяющий его по сути, не может быть рассмотрен на текущей и следующей за ней внеочередной сессиях Верховной Рады соответствующего созыва.

Таким образом, указанный Закон по решению Конституционного Суда Украины может быть признан неконституционными полностью или в отдельной части, вследствие нарушения процедуры его рассмотрения, принятия или вступления в силу в порядке статьи 152 Конституции Украины.

Эксперты Института считают, что проведение досудебного расследования неполномочными органами в резонансных делах как например дело Януковича В.Ф. угрожают в дальнейшем негативными выводами касательно Украины через признание нарушений в процедуре сбора доказательств за их недопустимости в силу того, что расследование проводилось неполномочными органами.

Позиция Конституционного Суда Украины однозначна (Решение по делу №1-31 / 2011 от 20.10.2011): анализ положения части третьей статьи 62 Конституции Украины «обвинение не может основываться на доказательствах, полученных незаконным путем», дает основания для вывода, что обвинение в совершении преступления не может быть обосновано фактическими данными, полученными незаконным путем, в частности, с нарушением установленного законом порядка, средств, источников получения фактических данных; не уполномоченным на то лицом и тому подобное.

7 декабря 2017 Верховная Рада Украины, внеся изменения в Закон Украины «О Национальной комиссии, осуществляющей государственное регулирование в сфере энергетики и коммунальных услуг» о предоставлении полномочий Президенту Украины для обеспечения устойчивой деятельности Национальной комиссии, осуществляющей государственное регулирование в сферах энергетики и коммунальных услуг неконституционным способом наделила Президента Украины полномочиями, которые не предусмотрены Конституцией Украины.

Указанным Законом предоставлено Президенту Украины полномочия вне конкурса назначить нескольких членов регулятора на короткий период до момента назначения новых членов регулятора по результатам открытого конкурсного отбора, что не соответствует статье 106 Конституции Украины и ряду решений Конституционного Суда Украины.

Специалисты Института права и общества с целью устранения угроз национальной безопасности, обеспечения реализации установленного Основным Законом конституционного порядка в сфере обеспечения принципа верховенства права и юридической определенности, согласно которому Конституция имеет высшую юридическую силу, а законы и другие нормативно-правовые акты принимаются на основе Конституции Украины и должны соответствовать пришли к выводам о:

1. Несоответствии Конституции Украины (неконституционности) отдельных положений Закона Украины «О Национальном антикоррупционном бюро Украины» № 1698-VII Закона Украины «О Государственном бюро расследований» № 794-VIII Закона Украины «О предотвращении коррупции» № 1700-VII Закона Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно деятельности Генеральной прокуратуры Украины» (регистрационный номер 4645 от 11.05.2016), Закона Украины «О Национальной комиссии, осуществляющей государственное регулирование в сфере энергетики и коммунальных услуг» № 2237-VIII.

Наши выводы и предложения основываются не только на наших взглядах и понимании проблемы, но и на изучении и учете мнений широкой украинской общественности.

Мы готовы к сотрудничеству и надеемся на соответствующее реагирование на обращение.

Коментарі
Додати коментар
Ваше имя*
Текст сообщения*


Важные новости института и отрасли

За полное или частичное использование текстов или изображений, или при любом другом распространении информации «ИПО» гиперссылка на сайт ИПО является обязательной.

Copyright 2018. Институт права и общества. Все права защищены.

Присоединяйтесь к нам в соцсетях